工商总局关于发挥工商职能作用加强旅游市场监管的指导意见

各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局、市场监督管理局：

　　旅游业是战略性产业，资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好，是推动服务业发展的重要力量。为规范旅游市场经营活动，维护良好的旅游市场秩序，促进旅游业持续健康发展，现就发挥工商职能作用，加强旅游市场监管提出如下意见：

　　一、明确加强旅游市场监管的指导思想、总体要求

　　（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，切实增强大局意识、法治意识、创新意识，从依法保障旅游者合法权益、促进旅游产业健康发展出发，积极发挥工商职能作用，进一步加强监管执法，完善市场监管机制，提高市场监管效能，落实市场主体责任，提升诚信守法水平，努力维护良好的旅游市场秩序。

　　（二）总体要求。坚持政府统一领导与部门分工协作相结合，积极配合旅游主管部门，依法履行工商机关旅游市场监管职责。坚持日常监管执法与开展专项整治相结合，严厉查处旅游经营者违法违规行为，不断提升市场监管执法效能。坚持行政执法与诚信建设相结合，在加大市场监管执法力度的同时，积极参与旅游市场诚信建设，推动经营者诚信守法经营。坚持行政监管与服务发展相结合，助推旅游产业发展。

　　二、增强法治意识，进一步明确监管职责

　　（三）准确把握工商旅游市场监管职责。旅游市场监管涉及旅游、公安、交通、国土、建设、工商、商务、食药、质检、价格、安监等多个部门，工商机关是负有监管职责的部门之一。《旅游法》、《旅行社条例》明确规定了设立旅行社应依法办理工商登记，以及工商机关对旅游经营者相关违法行为依法查处的职责。同时，《公司法》、《广告法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《商标法》、《合同法》等法律法规同样适用于旅游市场监管。主要职责是：依法负责旅游经营者登记注册；依法查处虚假违法旅游服务广告；依法查处旅游市场中的商业贿赂、虚假宣传等不正当竞争行为；依法查处旅游市场中的垄断行为；负责旅游市场中的商品质量监管和消费者权益保护，依法查处销售假冒伪劣商品违法行为；负责旅游市场中的商标注册和保护，依法查处侵犯注册商标专用权的违法行为；依法对旅游市场中的合同违法行为进行监督处理，查处利用合同格式条款侵害消费者合法权益的案件，配合出台旅游合同示范文本。

　　三、坚持依法行政，加大市场监管执法力度

　　（四）加强日常监管执法。立足当地旅游市场监管工作实际，采取切实有效的措施，加强综合协调，完善监管制度，优化监管方式，强化对旅游经营者的日常监管，切实提高监管效能。加强对辖区内旅游景区（点）、旅行社等有关经营者发布旅游服务广告的监测检查，对虚假违法旅游服务广告，要及时责令停止发布并依法查处，维护良好的旅游服务广告市场秩序。排查和治理带有行业共性的“潜规则”问题，依法查处旅游经营者给予或者收受商业贿赂的行为，维护公平竞争的旅游市场环境。以旅游合同格式条款监管为重点，

　　收集点评消费者集中反映的不公平格式条款，查处旅游经营者利用合同格式条款免除自身责任、加重消费者责任、排除消费者权利等合同违法行为，切实保障消费者合法权益。落实《网络交易管理办法》，充分发挥工商机关网络市场监管平台的功能作用，加大对网络旅游经营者的监督检查力度，依法查处违法违规行为。重点旅游城市和景区景点工商机关要依法打击非法收购和经营国家或地方重点保护野生动植物及其产品等违法行为，切实做好野生动植物保护工作。

　　（五）有针对性开展专项整治。在强化日常监管执法的同时，要结合当地实际，重点加大对消费者反映强烈、社会影响面大、侵害消费者合法权益等问题比较严重的旅游景区（点）、旅游商品市场、旅游购物店的整治力度，组织开展专项检查，依法查处各类违反工商法律法规的违法行为。围绕五一、十一、中秋、元旦、春节等重点旅游时段，强化与有关部门的联合执法，充分发挥联合执法工作机制的作用，切实做好假日旅游市场监管工作。

　　（六）加大案件查办力度。严厉打击各种扰乱市场秩序、侵害旅游者合法权益的不法行为。特别是对销售假冒伪劣旅游商品、商标侵权、商业贿赂、虚假宣传、利用旅游格式合同欺诈消费者等违法行为，要依法惩处。加强案件督查督办和区域执法协作。做好工商行政执法与刑事司法的衔接工作，对涉嫌犯罪的案件，及时按规定向公安机关进行通报、移送。对违法典型案例，及时向社会公开，起到保护消费者、威慑违法者的作用。

　　四、健全监管制度，构建旅游市场监管长效机制

　　（七）落实旅游经营者的主体责任。树立社会化监管理念，从主要强调对旅游经营者的监管转变为更加注重发挥经营者的作用。强化旅游景区（点）管理者在经营行为规范、消费纠纷调解、违法行为查处协助等方面的责任和作用。依据现有的法律法规和诚信原则，指导经营者健全完善进货查验、质量承诺、协议准入、不合格商品退市、消费者权益保护等各项管理制度，推动经营者严格自律，切实提高监管效能。结合创建诚信市场示范标准，引导旅游商品交易市场开办者落实维护市场秩序、保护消费者合法权益、保障商品质量等方面的管理责任。

　　（八）积极参与旅游市场诚信建设。树立信用监管理念，从主要依靠传统行政监管手段向注重运用市场主体信用监管手段转变，更加注重运用信息公示、信息共享、信息约束等手段，强化信用监管，使诚信成为每一个旅游经营者的自觉行动和追求。坚持失信惩戒，对于严重失信的经营者，要严格执法，提高失信成本。坚持诚信褒奖，对于守信经营者，积极协调政府相关部门给予资金、政策方面的奖励和扶持，为诚信者创造良好的发展环境。鼓励和引导旅游经营者积极参与“守合同重信用”企业公示活动，完善“守重”活动各项工作机制，努力营造失信企业受惩、守信企业获益的社会氛围。

　　（九）推广使用旅游合同示范文本。积极配合旅游部门，按照《旅游法》、《合同法》、《消费者权益保护法》等法律法规的要求，修改制定各类旅游合同示范文本，明确旅游经营者与旅游消费者双方的权利义务关系。大力推广总局与国家旅游局联合制定的2014年版《团队境内旅游合同（示范文本）》、《团队出境旅游合同（示范文本）》、《大陆居民赴台湾地区旅游合同(示范文本)》、《境内旅游组团社与地接社合同（示范文本）》等示范文本，并结合当地旅游实际，进一步完善合同示范文本，增强合同文本的规范性和实用性，切实保护旅游消费者的合法权益。以旅游合同示范文本的推广使用为契机，通过多种形式和渠道在旅游者当中普及法律常识和常见不公平旅游合同格式条款的表现形式，增强旅游者对“霸王条款”的甄别能力和防范意识，提升合同示范文本的社会认知度。

　　（十）加强旅游消费维权。充分发挥12315行政执法体系的作用，提高12315中心规范化水平和维权工作效能，及时受理和依法处理有关旅游的投诉举报，维护良好的旅游消费环境。大力推进12315进景区工作，积极引导和督促景区经营主体设立和完善“消费维权服务站”，促进消费纠纷的和解，切实履行消费维权社会责任。强化对12315有关数据的分析利用，按规定程序发布消费警示和消费提示。积极开展旅游消费维权教育，引导消费者理性消费，提高法律意识和自我保护能力。

　　（十一）充分发挥社会力量的作用。在地方政府的统一领导下，充分调动人民群众参与旅游市场监管的积极性和主动性，组织动员社会各方力量参与旅游市场监管，形成社会共治合力。引导广大旅游者善于运用调解、诉讼、仲裁或其他方式解决纠纷。支持新闻媒体开展舆论监督，对于媒体曝光反映的问题，及时调查处理，回应社会关切。充分发挥相关行业协会作用，鼓励支持协会制定行业规范，引导和约束旅游经营者诚信守法经营。

　　（十二）完善旅游市场监管相关政策法规。积极配合相关部门，依照《旅游法》、《旅行社条例》等相关法律法规的规定，参与地方性旅游法规和规章的立改废工作。全面总结旅游市场监管中的经验做法，找出不足及薄弱环节，完善旅游市场监管的相关政策措施，推进旅游市场监管的制度化、规范化、程序化、法治化。定期组织开展执法评估，研究解决法律执行中存在的问题，不断改进和加强执法工作。

　　五、加强服务支持，促进旅游产业健康发展

　　（十三）优化登记服务。以实施注册资本登记制度改革为契机，大力推进工商注册制度便利化，依法履行职责，创新服务方式，为旅游经营者办理登记注册提供高效及时的服务，激发旅游市场主体创业创新活力。积极支持旅游产业化经营，发展多种所有制、多种经营形式的旅游企业，支持符合条件的旅游企业组建企业集团，增强市场竞争力。以明晰产权为重点，积极支持旅游企业实施规范的公司制改造，完善法人治理结构，建立现代企业制度。

　　（十四）加大对旅游企业商标注册工作的指导和支持。对申请商标注册符合法律规定条件的，及时予以注册；对需要补充和完善材料的，通过审查意见书制度等及时给予指导；对不符合法律规定的，及时提出指导意见。在推进商标战略实施过程中，加大对旅游城市的扶持力度。进一步加强农副土特产品商标和地理标志商标注册保护，推动各地旅游资源优势进一步向旅游经济优势转化。

　　（十五）积极服务政府决策。要按照依法、客观、公正的原则，做好旅游经营者登记信息、监管信息、信用信息的综合运用，同时要做好数据的综合分析，为政府决策、社会公众和旅游产业发展服务。

　　六、加强组织领导和协调配合，确保工作落实到位

　　（十六）加强组织领导。各地工商机关要切实加强统一领导和组织协调，结合本意见，完善和细化政策措施，注重督促检查，确保各项工作落实到位。认真研究分析《旅游法》颁布实施后旅游市场监管中的新情况、新问题，加强工作指导，及时采取有针对性的措施，解决人民群众反映强烈的突出问题。切实做好信息沟通，遇有重要情况和重大问题，及时报告当地政府和上级工商机关。

　　（十七）强化部门协作。旅游市场监管是一项涉及多部门、多领域的系统性、综合性工作，对内涉及工商行政管理职能各个方面，对外涉及多个政府部门。各地工商机关内部要做好上下、区域、职能机构之间的工作协调，建立市场、合同、内外资企业和个体登记监管、竞争执法、商标、广告、消保、办案机构等业务部门各司其职、协同配合的工作机制。坚持地方政府统一领导、行业主管部门牵头负责，强化外部联动，加强与旅游、公安、交通、食药、安监等部门的工作协作，通过互通监管执法信息、建立联席会议制度、开展联合执法等途径，增强工作合力，形成齐抓共管的工作格局。

　　 工商总局

　　 2014年5月28日