前言
2023年9月1日起施行的《私募投资基金监督管理条例》（以下简称“《私募条例》”）在总则中明确对创业投资基金实施分类监管，并为创业投资基金设置专章。2023年12月8日傍晚，证监会发布《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称“私募办法（征求意见稿）”），拟对2014年出台的《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称“2014暂行办法”）进行修订。私募办法（征求意见稿）仍延续2014暂行办法为创业投资基金设置专章之举，足见监管层对创业投资基金的“偏爱”。本文拟基于证监会新发布的私募办法（征求意见稿）创业投资基金专章的内容，并结合《私募条例》和监管层此前就创业投资基金出台的各项规定，对与创业投资基金相关的各项扶持政策和法规进行解读，以期对有意设立或投资于创业投资基金的机构或人士提供有益参考。
一、定义
依据私募办法（征求意见稿）的规定，创业投资基金是同时符合《私募条例》第三十五条的规定以及法律、行政法规和中国证监会规定的其他条件且基金存续期限在 5 年以上的私募股权投资基金。而根据《私募条例》第三十五条的规定，创业投资基金需符合：投资范围限于未上市企业，但所投资企业上市后基金所持股份的未转让部分及其配售部分除外；基金名称包含“创业投资基金”字样，或者在公司、合伙企业经营范围中包含“从事创业投资活动”字样；基金合同体现创业投资策略；不使用杠杆融资，但国家另有规定的除外；基金最低存续期限符合国家有关规定；以及国家规定的其他条件。从该定义可知，创业投资基金系私募股权投资基金的一种，但还需满足上述一系列的条件。
值得注意的是，2014暂行办法对创业投资基金的投资范围进行严格限定，即，仅可对未上市的创业企业进行股权类投资。而此次修订则与《私募条例》保持一致，仅限定其投资于“未上市企业”，而不限定为“创业企业”。而在基金备案实务中，协会早在2017年发布的《有关私募投资基金“基金类型”和“产品类型”的说明》[1]中已经将不涉及沪深交易所上市公司定向增发股票投资的基金均按照创业投资基金备案。但《私募条例》从投资范围、基金名称、投资策略、融资限制、存续期限等方面对创业投资基金进行了全方位限定，私募办法（征求意见稿）则进一步明确创业投资基金存续期限为5年以上。除此之外，协会的《私募投资基金备案指引第2号——私募股权、创业投资基金》也明确鼓励创业投资基金投资早期企业、中小企业和高新技术企业。因此我们理解，创业投资基金的创业投资策略应体现协会对投资范围和投资标的的上述要求。
由于创业投资基金可以享受本文介绍的很多扶持政策，而很多基金实质性符合创业投资基金的条件，但却未备案为创业投资基金，因而在实务中，经常有私募基金管理人询问能否变更基金备案的类型，然而答案却让他们失望。为避免此类的尴尬再次发生，建议广大私募基金管理人在基金设立时即对照上述条件进行规划，以符合备案为创业投资基金的要求。
二、运营
根据《私募条例》，国家发改委、中国证监会以及协会，在对创业投资基金的监管和自律方面，均各司其职：国家发改委负责组织拟定促进创业投资基金发展的政策措施；中国证监会和国家发改委建立健全信息和支持政策共享机制，加强创业投资基金监督管理政策和发展政策的协同配合；中国证监会对创业投资基金在营商环境、资金募集、投资运作、风险监测、现场检查实施、投资退出等方面区别于其他私募基金的差异化监督管理，并提供相关便利；协会应当及时向中国证监会和国家发改委报送与创业投资基金相关的信息，并在登记备案、事项变更等方面对创业投资基金实施区别于其他私募基金的差异化自律管理。此次私募办法（征求意见稿）亦明确提出，协会设置专门工作安排，在登记备案、事项变更、信息报送等方面对创业投资基金实施差异化自律管理和行业服务。因此，一方面，创业投资基金属于私募股权投资基金，其运营（即募集、投资、管理和退出）应符合私募基金监管规定的一般规则，另一方面，《私募条例》和私募办法（征求意见稿）均强调对创业投资基金实行区别于其他私募基金的差异化监督管理。而在此前，相关监管规定已经体现了这种差异化监管精神。以下我们拟从基金募集、投资、管理和退出四个环节就针对创业投资基金的主要政策和法规进行分别介绍：
1. 募集
私募办法（征求意见稿）规定，创业投资基金备案时首期实缴资金不低于500万元人民币，但应当在基金合同中约定备案后6个月内完成1000万元的实缴出资。此外，私募办法（征求意见稿）还明确支持长期资金投资于创业投资基金。此规定延续了已经实施的登记备案办法的要求。
此外，依据《私募投资基金募集行为管理办法》，创业投资基金的基金合同关于投资冷静期的约定可以参照对私募证券投资基金的相关要求，也可以自行约定。
2. 投资
依据《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》，符合条件的公司制或有限合伙制创业投资企业[2]直接投资于初创期科技型企业[3]股权满两年的，可按其投资额的70%抵扣当年的应纳税所得额（公司制创投企业）或当年从合伙创投企业分得的经营所得（合伙制创投企业），并且，当年不足抵扣的部分可在以后纳税年度结转抵扣。
依据《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》和《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，创业投资基金在接受资产管理产品及其他私募投资基金投资时，不视为一层资产管理产品。《私募条例》则再次强调了这一差异化监管原则。
私募办法（征求意见稿）进一步明确支持创投基金采取的投资方式，即支持创业投资基金采取优先股、可转股债权等多种方式开展股权投资。
3. 管理
（1）管理人
根据登记备案办法，私募基金管理人的实缴货币资本应不低于1000万元人民币或者等值可自由兑换货币，不过，对专门管理创业投资基金的私募基金管理人另有规定的，则从其规定。而在司法部、证监会负责人就《私募条例》答记者问中提及，下一步，相关部门将进一步研究出台支持创业投资基金发展的具体政策举措。我们有理由相信，未来对创业投资基金管理人的资本金要求有望下调。此外，根据协会的会员管理办法，创业投资基金管理人备案的创业投资基金投向中小微企业、高新技术企业基金规模不低于一亿元的，即可成为协会的普通会员，这也体现了协会对创业投资基金管理人的差异化自律管理。
（2）信息披露
依据《私募投资基金信息披露内容与格式指引2号-适用于私募股权（含创业）投资基金》，协会鼓励私募创业投资基金管理人向投资者披露季度报告（含第一季度和第三季度），但不对季度报告做强制要求。私募办法（征求意见稿）明确，针对创业投资基金制定差异化信息披露和信息报送等安排。
4. 退出
（1）证监会监管问答
2017年6月，证监会在其官方网站上发布了针对创业投资基金所持股份锁定期安排的监管问答。其中明确，在首发企业发行审核过程中，对于创业投资基金股东的股份限售期安排，将区分情况进行处理：对于发行人有实际控制人的，非实际控制人的创业投资基金股东，按照《公司法》第141条[4]的有关规定锁定一年。发行人没有或难以认定实际控制人的，对于非发行人第一大股东，但位列合计持股51%以上股东范围，且符合一定条件的创业投资基金股东，不再要求其承诺所持股份自上市之日起锁定36个月，而是按照《公司法》第141条的有关规定锁定一年。
（2）《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定》（以下简称“减持规定”）
依据减持规定，在协会备案的创业投资基金，其所投资符合条件的企业[5]上市后，通过证券交易所集中竞价交易减持其持有的发行人首次公开发行前发行的股份，适用下列比例限制：
投资期限[6] | 减持规则 | |
第一档 | 不满36个月 | 在3个月内减持股份的总数不得超过公司股份总数的1% |
第二档 | 36个月以上但不满48个月 | 在2个月内减持股份的总数不得超过公司股份总数的1% |
第三档 | 48个月以上但不满60个月 | 在1个月内减持股份的总数不得超过公司股份总数的1% |
第四档 | 满60个月以上 | 减持股份总数不受比例限制 |
创业投资基金通过大宗交易方式减持其持有的公司首次公开发行前发行的股份，股份出让方、受让方应当遵守证券交易所关于减持数量、持有时间等规定。
（3）《上海证券交易所上市公司创业投资基金股东减持股份实施细则》[7]
依据该减持细则，在协会备案的创业投资基金，在其所投资符合条件的企业上市后，通过大宗交易方式减持其持有的首次公开发行前股份的，适用下列比例限制：
投资期限 | 减持规则 | |
第一档 | 不满36个月 | 在任意连续90日内，减持股份的总数不得超过公司股份总数的2% |
第二档 | 36个月以上但不满48个月 | 在任意连续60日内，减持股份的总数不得超过公司股份总数的2% |
第三档 | 48个月以上但不满60个月 | 在任意连续30日内，减持股份的总数不得超过公司股份总数的2% |
第四档 | 满60个月以上 | 减持股份总数不受比例限制 |
大宗交易的出让方与受让方应当遵守《上海证券交易所上市公司股东及董事、监事、高级管理人员减持股份实施细则》第五条第二款的相关规定[8]，受让方受让的股份不适用该实施细则第五条第三款的规定。
此次私募办法（征求意见稿）在专章中亦明确提出，对投资符合国家规定的创业投资基金适用差异化解禁期、减持节奏、实物分配、份额转让等便利化退出方式，拟为创业投资基金的退出创造更加便利的条件。
三、其他扶持政策
1. 财政支持[9]
依据《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，中央财政资金可与地方政府资金、社会资本共同发起设立创业投资基金，或通过增资方式参与现有创业投资基金。并规定，除需按创业投资基金章程向基金管理机构支付管理费（一般按照基金注册资本或承诺出资额的1.5-2.5%计算）外，中央财政、地方政府和其他出资人还应对基金管理机构实施业绩奖励，原则上应将创业投资基金增值收益（回收资金扣减基金出资）的20%奖励基金管理机构。此外，对投资于初创期创新型企业的资金比例超过创业投资基金注册资本或承诺出资额70%的基金，中央财政资金可给予更大的让利幅度。
2. 融资支持
《中国证监会关于开展创新创业公司债券试点的指导意见》规定，创业投资公司[10]可依照《公司法》、《证券法》、《公司债券发行与交易管理办法》和其他法律法规及部门规章发行创新创业公司债进行资金募集，并专项投资于种子期、初创期、成长期的创新创业公司的股权。
结语
总体而言，私募办法（征求意见稿）明确了创业投资基金的最低存续期限，延续了监管层对创业投资基金实施差异化监管的原则。且如前所述，监管层将在后续陆续出台扶持创业投资基金发展的各项政策和措施，相信创业投资基金在未来将会在我国的私募股权投资领域扮演重要角色。我们团队将密切留意相关的新政，并提供及时解读，欢迎关注。与此同时，鉴于各地在创业投资基金的投资标准和配套优惠政策等方面的政策和法规存在较大差异，建议拟设立或投资于创业投资基金的机构或人士在进行基金设立或投资之前，咨询专业律师，明确基金设立地的相关政策和法规，以避免因不满足相关标准而无法享受优惠政策。
[1]《有关私募投资基金“基金类型”和“产品类型”的说明》
表1 各类私募投资基金的类型和定义
创业投资基金，主要向处于创业各阶段的未上市成长性企业进行股权投资的基金（新三板挂牌企业视为未上市企业）；（对于市场所称“成长基金”，如果不涉及沪深交易所上市公司定向增发股票投资的，按照创业投资基金备案；）如果涉及上市公司定向增发的，按照私募股权投资基金中的“上市公司定增基金”备案。
[2] 《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》
二、相关政策条件
（二）享受本通知规定税收试点政策的创业投资企业，应同时符合以下条件:
1.在中国境内（不含港、澳、台地区）注册成立、实行查账征收的居民企业或合伙创投企业，且不属于被投资初创科技型企业的发起人；
2.符合《创业投资企业管理暂行办法》（发展改革委等10部门令第39号）规定或者《私募投资基金监督管理暂行办法》（证监会令第105号）关于创业投资基金的特别规定，按照上述规定完成备案且规范运作；
3. 投资后2年内，创业投资企业及其关联方持有被投资初创科技型企业的股权比例合计应低于50%；
4.创业投资企业注册地须位于本通知规定的试点地区。
[3]《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》
二、相关政策条件
1.在中国境内（不包括港、澳、台地区）注册成立、实行查账征收的居民企业；
2.接受投资时，从业人数不超过200人，其中具有大学本科以上学历的从业人数不低于30%；资产总额和年销售收入均不超过3000万元；
4.接受投资时以及接受投资后2年内未在境内外证券交易所上市；
5.接受投资当年及下一纳税年度，研发费用总额占成本费用支出的比例不低于20%。
[4]《公司法》第一百四十一条 发起人持有的本公司股份，自公司成立之日起一年内不得转让。公司公开发行股份前已发行的股份，自公司股票在证券交易所上市交易之日起一年内不得转让。
[5] 《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定》
第三条 创业投资基金所投资符合条件的企业是指满足下列情形之一的企业：
（一）首次接受投资时，企业成立不满60个月；
（二）首次接受投资时，企业职工人数不超过500人，
根据会计事务所审计的年度合并会计报表，年销售额不超过2亿元、资产总额不超过2亿元；
（三）截至发行申请材料受理日，企业依据《高新技术企业认定管理办法》（国科发火〔2016〕32号）已取得高新技术企业证书。
[6]自创业投资基金投资该首次公开发行企业金额累计达到300万元之日或者投资金额累计达到投资该首次公开发行企业总投资额50%之日开始计算。
[7]鉴于深交所和上交所的规则大体相同，在此不再赘述。
[8]《上海证券交易所上市公司股东及董事、监事、高级管理人员减持股份实施细则》
第五条 大股东减持或者特定股东减持，采取大宗交易方式的，在任意连续90日内，减持股份的总数不得超过公司股份总数的2%。
大宗交易的出让方与受让方，应当明确其所买卖股份的数量、性质、种类、价格，并遵守本细则的相关规定。
受让方在受让后6个月内，不得转让所受让的股份。
[9] 根据《关于创业投资企业个人合伙人所得税政策问题的通知》的规定，创投企业选择按单一投资基金核算的，其个人合伙人从该基金应分得的股权转让所得和股息红利所得，按照20%税率计算缴纳个人所得税。然而，在实践中，很多地方均直接按照“经营所得”项目、5%-35%的超额累进税率计算缴纳个人所得税。因此，不说也罢！
[10]《中国证监会关于开展创新创业公司债券试点的指导意见》：创业投资公司，是指符合《私募投资基金监督管理暂行办法》、《创业投资企业管理暂行办法》等有关规定，向创新创业企业进行股权投资的公司制创业投资基金和创业投资基金管理机构。
