《上海市城市基础设施特许经营管理办法》作为上海市规范城市基础设施特许经营活动的政府规章正在制订过程之中。杨春宝高级律师应邀参加了上海市政府法制办公室与上海市律师协会共同举办的立法研讨会，并重点就项目公司作为特许经营协议签约主体的利弊及解决方案发表了意见。
杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
项目公司作为特许经营签约主体有哪些利弊？
项目公司作为特许经营协议的签约主体，在实务中具有显著优势，主要体现在风险隔离和融资便利方面。设立项目公司通常是为了专门负责特定基础设施项目的投资、建设与运营，能够将项目风险与母公司或社会资本方的其他业务有效隔离，避免因项目失败而拖累整个企业。同时，项目公司作为独立法人，便于进行股权融资、项目融资和资产抵押，有利于吸引金融机构参与，降低整体融资成本。此外，项目公司治理结构清晰，便于政府方进行监管和考核。然而，项目公司作为签约主体也存在明显弊端，最突出的是其履约能力往往依赖于股东的支持，若项目公司资本金不足、缺乏建设运营经验或股东不提供强有力担保，可能导致工期延误、运营质量下降甚至项目烂尾。政府方与项目公司签约后，追索责任的范围通常仅限于项目公司资产，难以直接向有实力的社会资本方追责，从而削弱了政府的救济手段。为解决上述问题，实务中通常要求社会资本方或母公司提供履约担保、差额补足承诺或回购安排，同时政府在特许经营协议中应明确提前介入权、临时接管权以及股东支持义务。立法上应平衡风险分配，既发挥项目公司的隔离优势，又保障公共利益的实现。
特许经营协议签约主体如何选择更合规？
选择特许经营协议的签约主体是特许经营项目运作中的核心问题，需综合考虑项目性质、风险分配、融资结构及监管要求。从合规角度分析，签约主体可为政府方与社会资本方直接签约，也可由社会资本方依法设立项目公司并与政府方重新签订特许经营协议，或者由项目公司承继协议项下的权利义务。当前法律框架鼓励通过竞争性方式选择特许经营者，并允许社会资本方设立项目公司负责项目实施，但项目公司若要成为签约主体，通常需要满足一定条件，如依法设立、具备相应融资能力和履约能力、其股东已经通过招标等程序被选为社会资本方等。选择项目公司签约时，应注意避免规避竞争性程序，即不能由未经公开选定的项目公司直接与政府签约，以免违反公开公平公正原则。在实务操作中，政府方应当审查项目公司章程、股东出资结构、股东背景及信用状况，必要时要求股东出具支持函或提供担保。同时，协议中应明确签约主体变更的条件与程序，若社会资本方拟更换项目公司或转让股权，须经政府方同意，防止不合格主体进入特许经营领域。此外，还应结合项目特点，若项目涉及重大公益性和安全性，政府方可倾向与社会资本方直接签约，以强化母公司责任；若项目主要依托项目融资，采用项目公司签约则更为适宜。无论选择何种主体，都应确保权利义务对等、监管措施到位，并在协议中设置争议解决机制。
城市基础设施特许经营立法应关注哪些实务问题？
城市基础设施特许经营立法在规范政企合作、保障公共利益方面具有关键作用，实务中需重点关注以下几个问题。其一，协议性质与争议解决路径。特许经营协议中既有行政管理内容，又有民事权利义务，实务中常因协议性质模糊导致争议解决不畅，立法应明确区分行政协议与民事合同，合理配置行政复议、行政诉讼与民事诉讼的适用范围，避免程序冲突。其二，项目公司地位与股东责任。如前所述，项目公司作为签约主体具有风险隔离的功能，但也存在履约能力不足的风险，立法应平衡二者关系，对社会资本方的退出、股权转让、股东担保义务作出明确指引。其三，退出与接管机制。当特许经营者严重违约或经营不善时，政府方应有权临时接管或提前终止协议，立法应规定接管的条件、程序、资产处置和补偿标准，确保公共服务不中断。其四，动态调价与公共利益维护。基础设施特许经营周期长，成本、需求、价格可能发生重大变化，立法应建立合理的价格调整机制和补贴规则，防止企业暴利或亏损。其五，信息公开与社会监督。特许经营涉及公众利益，立法应要求公开特许经营协议的核心条款、绩效报告和审计结果，引入公众参与和问责机制。其六，存量项目与新增项目的衔接。对于已存在的特许经营项目，立法应设置过渡条款，妥善处理历史遗留问题，同时避免新规对既有合同权益造成不当影响。立法还应关注融资创新与担保安排，如允许特许经营收益权质押、资产证券化等，以盘活存量资产，扩大基础设施投资渠道。此外，需防范地方隐性债务风险，明确特许经营与政府购买服务、PPP模式的关系，确保财政支出责任合规。通过综合考量上述实务问题，立法才能真正发挥引导、规范和保障作用。
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