城投债越发越多，城投债的风险也越来越多地受到关注。就一些地方的城市投资发展公司，一面以土地使用权抵押作为城投债的担保，一面又将土地使用权出让收益质押给银行，以获取贷款，其中是否有利益冲突，21世纪经济报道记者就此采访了杨春宝高级律师。杨律师分析了抵押与应收账款质押冲突的可能，介绍了这两种担保方式的法律属性以及抵押权或者质押权在实现时清偿的顺序。杨律师同时分析了城投债面向不特定主体抵押登记的可行性以及可能存在的法律问题。
杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
土地使用权抵押与出让收益质押冲突如何解决？
土地使用权抵押与土地使用权出让收益质押在担保实践中可能产生权利冲突。土地使用权属于不动产，其抵押权设立以登记为生效要件，抵押权人有权就土地折价、拍卖或变卖所得价款优先受偿。而出让收益属于应收账款，以应收账款质押方式设立质权，质权自办理质押登记时设立，质权人对应收账款享有优先受偿权。当同一土地使用权既抵押又将其出让收益质押时，若债务人不能清偿债务，两种担保权利可能指向同一经济价值的来源。解决冲突的核心在于确定清偿顺序。按照担保物权实现的一般规则，已登记的权利优先于未登记的权利，先登记的权利优先于后登记的权利。因此，应比较抵押权登记与应收账款质押登记的先后时间。若抵押权登记在先，则土地处置价款先清偿抵押权人，剩余部分用于清偿质权人；若质押登记在先，则出让收益优先清偿质权人，但土地处置时质权人仅能就出让收益部分主张权利，不能对抗抵押权人。实务中建议城投公司在设立双重担保前充分披露，并在担保合同中明确顺位安排，投资者和银行应通过查询不动产登记和动产融资统一登记系统核实权利负担，避免因权利冲突导致担保落空。若冲突已经发生，各方可协商确定顺位或通过诉讼确认优先权，法院会结合登记时间、合同约定和善意第三人保护原则综合裁判。
城投债向不特定主体抵押登记存在哪些法律问题？
城投债通常面向不特定投资者发行，若以土地使用权为债券提供抵押担保，则面临抵押权人如何确定、抵押登记如何办理的实务难题。传统抵押登记要求明确的抵押权人，而债券持有人是动态变化的集合，无法逐一登记为抵押权人。实践中一般采取受托管理人制度，即由债券受托管理人代表全体债券持有人办理抵押登记，但该制度在登记机关操作层面仍存在争议。部分登记机关要求抵押权人必须是债权人本人，不接受受托管理人以其名义登记，导致抵押登记无法办理。即使接受，也需明确受托管理人的法律地位及权限范围，若发生债券违约，受托管理人是否有权独立行使抵押权、诉讼主体资格是否适格等均需合同预先约定。此外，抵押登记的内容包括担保范围、债权数额等，债券发行后若发生转售或转让，债权主体变更是否影响抵押权的存续亦需明确。法律上抵押权具有从属性，随主债权转移，但登记信息未更新可能产生公示效力不足的问题。为避免这些障碍，发行人和承销机构应在债券发行文件中明确受托管理人机制并取得投资者授权，同时与登记机关提前沟通。若无法办理正式抵押登记，可考虑采取预告登记、质押监管账户或其他增信措施替代。投资者需仔细核查担保措施的实际登记状态，不能仅依赖募集说明书的描述。
城投债担保中抵押权与质权实现的清偿顺序如何确定？
城投债担保中抵押权与质权并存时，清偿顺序依据担保物权设立的生效条件和登记公示的时间先后来判断。抵押权就不动产而言，以登记为设立要件，未经登记不产生抵押权效力；质权就应收账款而言，以在中国人民银行征信中心办理质押登记为设立要件。两者虽属不同类型的担保物权，但同为典型担保，在清偿顺序上遵循物权优先效力的基本原则。若同一财产上先设定抵押权并办理登记，后设定应收账款质押并办理登记，则抵押权优先于质权，因为抵押权的标的物是土地本身，而质押的标的物是土地出让收益这一将来债权。土地处置时，出让收益本质上是土地价值的转化形式，因此抵押权人可先就土地处置价款受偿，质权人只能就抵押权人受偿后的剩余部分主张权利。反之，若质权登记在先，质权对出让收益享有优先权，但抵押权人仍可对土地本身行使抵押权，两者并非互相排斥，而是按比例或按顺位受偿。实务中还需注意最高额抵押与一般质押的衔接，以及担保合同中对担保范围、债务履行期限的约定。若城投公司违约，债权人应尽快启动担保权实现程序，通过协商折价、拍卖或变卖方式处置财产。同时，法院在处置时会依法保护在后顺位担保权人的利益，可能存在因在先权利优先受偿导致在后权利人无法获得清偿的风险。因此，投资者和银行在设定担保时应尽调核实土地的既有权利负担，评估实际担保价值，并考虑追加其他增信措施。
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