日前，《21世纪经济报道》记者就某地地方政府为进行基本建设项目以及开发区建设项目融资提供相关担保事宜采访杨春宝高级律师。杨律师向记者介绍了各地地方政府进行基本建设项目以及开发区建设项目一般模式，即由政府成立项目公司或者开发公司，并投入一定的资本金，其余建设资金则由项目公司向银行（一般是银团）贷款。贷款必然涉及融资担保，杨律师介绍了各种可行的担保方式，包括土地使用权抵押、在建工程抵押、土地收益权质押、特许经营权质押、应收账款质押以及其他各种可行的合同权益质押等。对于这些担保方式中，有些权利的来源直接与政府相关，是否违反政府不得提供担保的规定，杨律师认为，只要经过全面、仔细的设计、论证，完全可以保证担保的合法性，当然，相关的程序也必须符合相关法律规定。
杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
地方政府基建项目融资有哪些主要模式？
地方政府进行基本建设项目以及开发区建设项目，实践中普遍采用政府设立项目公司或开发公司并注入一定比例资本金的模式，其余建设资金由项目公司向银行申请贷款，通常以银团贷款形式完成。这一模式将政府信用与项目主体适度隔离，同时利用项目自身资产和权益作为增信基础。具体操作中，项目公司作为独立法人负责融资、建设和运营，政府仅以出资额为限承担责任。值得一提的是，项目资本金比例需符合固定资产投资项目的最低资本金要求，且资本金应真实到位，不得抽逃。银行在审批贷款时会重点考察项目现金流、还款来源及担保措施，因此项目公司需提前规划融资结构，确保在合法合规前提下满足银行风控要求。实务中，除了银行贷款，部分项目还引入保险资金、产业基金等多元资金渠道，但核心仍以项目公司为载体，通过市场化方式实现融资目的。该模式的合规边界在于政府不得直接为项目公司提供还款保证，但可通过合法合规的担保方式增强项目信用，同时需履行投资决策、国有资产评估等法定程序。
基建项目融资中常见的担保方式有哪些？
基建项目融资担保方式呈现多元化特征，常见且可行的包括：一是土地使用权抵押，即项目公司将依法取得的国有建设用地使用权抵押给贷款银行，这是最为基础的增信措施，办理时需确保土地出让金缴清、权属无争议，并完成抵押登记。二是在建工程抵押，针对已投入建设的工程项目，以正在建造的建筑物及其占用范围内的土地使用权一并抵押，需注意施工进度、已支付工程款情况，避免与工程价款优先受偿权冲突。三是土地收益权质押，将未来出让或开发土地所获得的收益权设立质押，但该权利属于预期收益，需在质押合同中明确收益范围、账户监管机制和实现方式，并履行登记或备案手续。四是特许经营权质押，适用于高速公路、污水处理等具有特许经营性质的基建项目，以政府授予的特定经营权利作为质押标的，但需特别审核特许经营权协议中是否允许质押，以及质押是否需经政府方同意。五是应收账款质押，即项目公司将其享有的包括政府付费、使用者付费等应收账款权利出质给贷款银行，办理时须依法在中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统办理登记，确保质权有效对抗第三人。此外，还有收费权质押、股权质押等合同权益质押方式。选择担保方式时，应综合考虑权利的可变现性、登记机构的明确性以及政府相关法规的约束，必要时组合运用多种担保措施，形成综合性增信方案。
政府相关权利的担保是否违反政府不得担保规定？
需区分政府提供担保与政府相关权利担保两个概念。我国法律明确规定，地方政府及其职能部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，但法律另有规定除外。这一禁令针对的是政府作为保证人或以其信用直接为债务兜底的行为，而并非一概禁止项目公司以与政府相关的合法权利进行担保。土地使用权、特许经营权、应收账款等权利，虽然其授予或来源与政府密切相关，但一旦依法赋予项目公司，即成为项目公司独立享有的财产性权利，项目公司完全有权以自有权利对外设定担保。然而，要使这种担保合法有效，必须满足两个核心条件：第一，权利的取得和行使必须具有明确的法律依据或合同依据，例如特许经营权质押需审核特许经营协议中是否允许出质，或经政府方书面同意；土地使用权抵押需确保土地性质合规且已取得权属证书。第二，担保程序必须符合法律规定，包括履行评估、审批、登记或备案等法定流程。实务中，一些项目以财政补贴、政府付费应收账款质押，应关注该等应收账款的确定性、可实现性，避免因政府预算程序或行政指令导致权利瑕疵。只要在法律框架内进行全面设计、审慎论证，并完成必要的公示和登记手续，政府相关权利的担保完全合法，不触碰政府违规举债的红线。对于债权人而言，应结合具体权利类型完善质押合同条款，并对担保物权的实现路径进行压力测试，以防范法律风险。
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