相对于浙江民营经济的迅速发展，上海的民营经济则在上海的经济结构中长期处于非主流地位。为促进上海民营经济的发展，上海相关政府部门前后共推出60多份文件。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》颁布后，为贯彻落实该规定，上海市发改委于2005年5月18日制定了《上海市贯彻＜国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见＞的实施意见》，较为全面、系统地规定了鼓励非公经济发展的政策意见。该《实施意见》共13项38条，俗称非公经济38条。
概括地讲，《实施意见》重点突出了“两个基本政策取向、五个鼓励、两个加强”。“两个基本政策取向”，就是指平等待遇和开放领域。平等待遇，就是实行“平等准入、公平待遇”原则，实现各种所有制经济在政策、待遇上的平等，为非公有制经济的发展构筑公平竞争的平台。开放领域，就是要打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断，突破体制、政策障碍，全方位、多领域扩大对非公有制经济的开放力度。允许非公有资本进入法律法规未禁入的一切行业和领域。“五个鼓励”，就是指鼓励发展非公有制科技型企业，推动科技创新；鼓励非公有资本发展现代服务业和社会事业；鼓励非公有资本进入基础设施和市政公用事业领域以及投资农业；鼓励非公有资本参与国有经济战略性调整；鼓励公众创业，拓展就业新渠道。“两个加强”，就是指一方面要加强和改善对非公有制经济的服务，形成比较完整的公共服务平台和社会化服务体系，建立推进非公有制经济发展的经常性工作机制。另一方面要加强和改进对非公有制经济的监管，改进对非公有制经济的监管方式，推进诚信体系建设和社会信用环境建设。
在科技创业方面，《实施意见》规定，鼓励非公有资本创办科技型企业，推动投融资多元合作和技术转移两大平台建设，加快促进各类科技成果转化和高新技术企业发展。加强企业孵化基地建设，鼓励各类企业建立各种形式的科技和研发合作联盟，支持具备条件的非公有制企业和非公有资本自主创办科研开发机构以及参与国有科研机构的改制。扶持非公有制企业创立高新技术品牌。改善非公有制企业科技创新的融资服务环境，为非公有制企业提供科技信息、咨询、技术推广等专业化服务。与此相配套，上海将设立“上海市民营企业科教兴市产业升级导向资金”。“导向资金”将重点支持上海市民营企业承担科教兴市产业升级重点项目；推进有实力的民营企业参与国资、国企改革；推进民营企业与上海市重点产业、战略产业以及大企业集团的产业对接合作。导向资金的支持包括电子信息、生物与医药、新材料、装备工业等7个领域，凡工商登记注册和税务登记在上海，并符合相关规定的民营企业均可申报。
对于上海已经确立的“两个优先”（即“优先发展先进的制造业，优先发展现代的服务业”）发展战略，《实施意见》在鼓励非公有资本发展现代服务业和社会事业方面作了较为详细的规定。鼓励非公有资本投资金融、商贸、物流、房地产、信息服务、航运服务、会展旅游、中介服务、租赁、文化、教育、科研、医疗、体育等现代服务业。支持非公有资本发展律师事务所、会计师事务所、资产评估事务所等鉴证类市场中介组织和法律法规未禁止的其他各种类型的市场中介机构。具体而言，教育方面，积极探索建立非公有制教育基金会；探索公办学校通过竞标方式选择民办教育管理机构实行委托管理；文化体育方面，允许个人声誉和版权、经理人资质等无形资产作价参与组建文化企业；卫生方面，允许非公有资本采用多种形式，参与基本医疗服务主体框架外的公立医疗机构的改制、兴办公益性或经营性医疗机构以及组建医疗投资公司、医院管理公司和医疗集团。
(本文载于《科技创业》2005年7月号)
杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
上海非公经济38条中平等待遇与开放领域的核心规则是什么？
上海非公经济38条确立的平等待遇与开放领域是两项最核心的基本政策取向。在法律规则要点上，平等待遇强调实行平等准入与公平待遇原则，旨在实现各种所有制经济在政策与待遇上的实质平等，为非公有制经济构筑公平竞争的平台；开放领域则要求打破地区、所有制、内外资界限及行业垄断，突破体制与政策障碍，最核心的规则是允许非公有资本进入法律法规未禁入的一切行业和领域。在实务操作指引方面，民营企业可依据该规则主动申请进入以往存在隐形壁垒的行业，要求行政机关提供同等待遇。但需注意的风险提示是，虽然政策层面放开，但在具体落地中可能遭遇地方保护主义或变相审批等隐性壁垒，常见争议焦点集中在某些特定行业对非公资本的准入资格解释不一，或者以行业安全等理由变相限制准入。因此，企业在投资前应充分了解目标行业的具体准入条件与潜规则，做好合规与风险评估，必要时通过法律途径维护平等准入权利。
非公资本参与科技创业可享受哪些具体政策支持与实务指引？
非公资本参与科技创业享有全方位的政策支持与明确的实务操作路径。在法律规则要点上，政策鼓励非公有资本创办科技型企业，支持其自主创办科研开发机构及参与国有科研机构改制，并扶持创立高新技术品牌。实务操作指引方面，企业可重点利用两大平台建设，即投融资多元合作平台和技术转移平台，加快科技成果转化；同时积极申请入驻企业孵化基地，建立各类研发合作联盟。在融资服务环境上，企业可寻求科技信息、咨询及技术推广等专业化服务支持，并积极申报上海市民营企业科教兴市产业升级导向资金，该资金重点支持电子信息、生物医药等七大领域的重点项目及与国资国企的产业对接。风险提示在于，申报导向资金及参与国企改制必须严格符合工商登记注册和税务登记在上海等硬性条件，常见争议焦点为科技成果归属及转化中的知识产权纠纷、导向资金申请中的资质审核不通过等。企业应提前完善知识产权布局与财务合规，确保顺利享受政策红利。
非公有资本进入现代服务业和社会事业有哪些特殊路径及合规要点？
非公有资本进入现代服务业和社会事业具有多元化的特殊路径与严格的合规要点。法律规则要点明确鼓励非公有资本投资金融、商贸、文化、教育、医疗等现代服务业，并支持发展鉴证类市场中介组织。实务操作指引上，针对不同领域提供了差异化路径：教育领域可探索建立非公有制教育基金会或通过竞标方式选择民办教育管理机构实行公办学校委托管理；文化体育领域允许以个人声誉、版权及经理人资质等无形资产作价参与组建文化企业；卫生领域允许采用多种形式参与公立医疗机构改制，或兴办经营性医疗机构及组建医疗投资公司。风险提示方面，由于社会事业涉及公共利益，监管通常更为严格，常见争议焦点集中在无形资产作价评估的公允性、公办学校委托管理的权责划分、以及参与公立医院改制时的资产处置与人员安置纠纷。企业在操作中必须严格遵守国有资产评估与交易规则，完善无形资产出资的评估手续，并在委托管理或改制协议中清晰界定各方权责，防范因合规瑕疵导致交易被认定无效或遭受行政处罚的风险。
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